Petra Berkhout (WUR) over conditionaliteit: ‘Maak het niet te ingewikkeld’

Verhoogde conditionaliteit, wat en waarom?

Het GLB bestaat voor een belangrijk deel uit de mogelijkheid voor agrariërs om hectarepremie aan te vragen. Bij deze subsidie horen wel bepaalde voorwaarden. Deze richten zich steeds meer op een duurzamere landbouw. De zogenaamde verhoogde conditionaliteit, onderdeel van het GLB voor de periode 2023-2027, is simpel gezegd de optelsom van onder meer de huidige vergroeningseisen en de normen voor een goede landbouw- en milieupraktijk (GLMC). Om in aanmerking te komen voor de hectarepremie verbinden agrariërs zich dus ook aan deze voorwaarden. Doen ze dan niet, dan ontvangen ze minder of geen subsidie, en komen ook niet in aanmerking voor doelgerichte stimulerende betalingen voor praktijken die verder gaan dan die eisen (de eco-regeling).

Het onderzoek

"Het is best een gedetailleerd onderzoek", begint Berkhout te vertellen. "We hebben gewerkt in een onderzoeksteam met iemand vanuit de melkveehouderij en iemand uit de akkerbouw. Zij konden echt relevante praktijkaspecten inbrengen, zo voorkom je een tekentafelstudie."

Wel is het belangrijk om meteen een nuance te plaatsen, aldus Berkhout. "Je werkt altijd met een model, met aannames, je gaat uit van een bepaald standaardbedrijf. Je zult nooit in het veld een bedrijf kunnen aanwijzen dat de consequenties precies ervaart zoals we die berekenen. Als onderzoeker verken je een speelveld."

Aantrekkelijkheid van toeslagen

In het onderzoek hebben Berkhout en haar team gekeken naar de vraag wanneer de eisen van de verhoogde conditionaliteit zo zwaar zijn dat het financieel niet meer aantrekkelijk is om eraan te voldoen. Als voorbeeld geeft ze de verbreding van teeltvrije zones, dat vooral speelt voor akkerbouwers.

Berkhout: "Als op een groter deel van de randen van een perceel (als deze aan sloten grenzen) geen kunstmest en bestrijdingsmiddelen gebruikt mogen worden, heeft dat gevolgen voor de opbrengsten. Afhankelijk van het gewas kun je berekenen wat de kosten zijn voor de akkerbouwer. Zo krijg je gevoel voor welke eisen haalbaar zijn, zodat boeren nog steeds de toeslag aanvragen maar ook meegaan in de verhoogde conditionaliteit."

Het halen van het inkomensdoel voor de boer, en tegelijkertijd bijdragen aan de verduurzaming van de landbouw is een balanceeract, legt ze uit.

"Als de kosten voor boeren om aan de voorwaarden te voldoen hoger zijn dan de baten, bestaat de kans dat ze afhaken. Je verliest dan een deel van de (milieu-)voordelen die je wilt bereiken met de verhoogde conditionaliteit en de boer mist de voordelen van de toeslag."

Conclusies

Het rapport concludeert dat de invulling van vier GLMC-normen van grote invloed kan zijn op de deelnamebereidheid. Het gaat om passende bescherming van wetlands en veengebieden (norm 2), het aanleggen van bufferstroken langs waterlopen (norm 4), gewasrotatie (norm 8) en minimaal landbouwareaal gewijd aan niet-productieve elementen (norm 9a).

Volgens Berkhout kunnen vooral de telers van zetmeelaardappelen fors geraakt worden door een aantal van de onderzochte varianten van norm 2 en norm 8.

"Onze berekeningen laten zien dat voor deze telers de toeslag niet meer aantrekkelijk is. Dit kan ook gevolgen hebben voor AVEBE. Bij de meeste andere eisen geldt dan het over het algemeen goed te doen is."

Belangrijkste lessen

De belangrijkste uitkomst van het onderzoek is volgens Berkhout dan ook dat je goed moet nadenken over de gevolgen van de varianten die je inzet. En of die varianten de meest doeltreffende en doelmatige manier zijn om je doelen te bereiken. Of dat er wellicht alternatieven zijn.

Berkhout: "In het voorbeeld van de zetmeelteelt geven we aan dat er andere mogelijkheden zijn om het achterliggende doel van de norm te bereiken. Voor bufferstroken zijn er echter niet veel alternatieven. Daar heb je echt de afweging tussen meer kosten voor de landbouwers of een betere kwaliteit van water. Dat zijn keuzes die de politiek en de beleidsmakers moeten maken."

Ze vervolgt: "Je zou dan nog kunnen kijken of je gradaties wilt maken in bufferzones. Meer of minder smal, afhankelijk van de teelt. Maar goed, daar wordt het qua controle heel ingewikkeld van. In de begeleidingscommissie van RVO en LNV werd dit punt terecht naar voren gebracht. Het moet handhaafbaar blijven, ook voor boeren. Boeren moeten ook niet constant een waslijst van dingen zien waaraan ze allemaal moeten voldoen."

Veelkoppig monster

Kortom: houdt het simpel.

Berkhout: "Vraag je af of het echt zo ingewikkeld moet worden. Is de verhoogde conditionaliteit doeltreffend en doelmatig? Maak het minder ingewikkeld met simpelere maatregelen en denk na over de uitvoerbaarheid. Als je het van tevoren al zo complex maakt, is de kans groot dat je je doel voorbijschiet."

"Ik zou zeggen: dingen die je nationaal wilt bereiken op het gebied van natuur en milieu, regel dat in wet- en regelgeving. Maak het niet ingewikkelder door er allerlei toeslagen aan te koppelen. En gebruik deze toeslagen voor het oorspronkelijke doel: inkomenssteun. Je mag ze van mij ook afbouwen, als econoom heb ik daar goede argumenten voor. Gebruik die steun dan voor risicobeheer bijvoorbeeld of voor het realiseren van publieke diensten, maar dan via de ALNb."

Het laat zien dat het GLB op sommige terreinen een ‘veelkoppig monster’ geworden, aldus Berkhout.

"Er moeten misschien weer wat koppen van afgehakt worden. Het is erg kerstboomachtig. Dit gedetailleerde rapport is daar misschien wel een goed voorbeeld van. Daarbij wil ik benadrukken: over de doelen van de verhoogde conditionaliteit zijn we het wel eens. Het is alleen de vraag of het GLB het juiste instrument is om de doelen te behalen."