Ruimte voor het regionale collectief: de theorie

In dit artikel onderzoeken we wat collectieve zelfregulering op regionaal niveau is, waarom en hoe dit in de praktijk kan werken. Aan het woord zijn Henk Folmer en Jeltsje van der Meer-Kooistra, beiden hoogleraar aan de RUG. Ze geven een toelichting op de theorie. Volgende week volgt een reflectie vanuit de beleidspraktijk door Dirk-Jan Immenga en Anet Abbing, werkzaam in het team Landbouw van de provincie Drenthe.

Zie ook het volgende artikel over collectieve zelfregulering in de praktijk.

Veel regels en onduidelijk beleid

‘Agrariërs zien zo langzamerhand door de bomen het bos niet meer. Er zijn zoveel regels en weer uitzonderingen op die regels,’ begint Folmer zijn uiteenzetting van het probleem. Volgens hem hebben boeren geen helder beeld waar al die regels aan bijdragen, wat het grotere doel is.

‘En dat geldt ook voor overheden,’ benadrukt hij. ‘In hun controle op de naleving van de regels raken ook zij het zicht op het grotere doel kwijt. En zetten ze een deel van de agrariërs neer als potentieel fraudeurs.’

Volgens Van der Meer-Kooistra lukt het beleid van LNV onvoldoende om concreet te worden toegepast in de praktijk. ‘Er zitten tegenstrijdigheden in de presentatie van kringlooplandbouw als wenkend perspectief en gelijktijdig de intensieve landbouw het sterkst te ondersteunen.’ 
En die onduidelijkheid over het grotere doel en de richting van het landbouwbeleid frustreert de boer en leidt tot de protesten die we het afgelopen jaar zagen, is haar analyse.

Collectieve zelfregulering als alternatief

Volgens Folmer is het nodig dat de overheid veel meer nadruk legt op het bereiken van de doelen in plaats van het naleven van de regels. Het centrale idee achter collectieve zelfregulering is dat je als overheid boeren in een regio faciliteert om de doelen te vertalen naar concrete maatregelen en de uitvoering ervan financiert.

Agrariërs dragen al lange tijd bij aan steeds meer diverse doelen van ons landbouwbeleid. Het gaat allang niet meer alleen om voedselproductie. ‘De boeren leveren óók een landschap, biodiversiteit en ga zo maar door, maar worden daar lang niet zo sterk voor beloond,’ aldus Folmer. ‘Dat moet echt anders. Als we al die doelen echt belangrijk vinden, en we vragen van boeren om daar een bijdrage aan te leveren, dan moeten we ze daar ook vergelijkbaar voor willen belonen.’

Voorheen hadden boeren een sterke binding met de plek waar ze waren gevestigd. Ze waren op vele manieren verbonden met de dorpsgenoten en organiseerden zich ook lokaal. Die lokale binding verminderde de afgelopen decennia. Er zijn steeds minder boeren. En steeds meer mensen die niet verbonden zijn met de landbouw. Boeren organiseerden zich sterker op provinciaal en nationaal niveau.

Volgens Folmer stimuleert het regionale niveau boeren het sterkst om de enorme diversiteit aan kennis en ervaring samen te brengen en om de belangrijkste problemen te identificeren en passende oplossingen te bedenken. Om zo op een passender manier bij te kunnen dragen aan de diverse doelen van ons landbouwbeleid.

Toepassing in Nederland

Actieve samenwerking om doelen te vertalen naar maatregelen op regionaal niveau, is geen nieuw concept. ‘Als econoom werd ik gegrepen door de experimenten die de Nobelprijswinnaar Elinor Ostrom deed in delen van Afrika, Azië en Midden-Amerika,’ herinnert Folmer zich.

‘Zij verkende hoe groepen lokale boeren het lukte om algemene doelen die de overheid opstelde met elkaar te vertalen naar maatregelen die goed passen bij de regio. De overheid faciliteerde de uitvoering van die maatregelen en controleerde of de doelen werden behaald.’

Vooral een zaak dus van minder detail, meer afstand en meer vertrouwen op de kennis en expertise die bij de lokale boeren aanwezig is. Maar hoe zou dat werken in Nederland?

Minder invloed van erfbetreders

Volgens Folmer moeten Nederlandse boeren hun eigen keuzes kunnen maken, veel onafhankelijker van overheid en erfbetreders dan nu het geval is. 
‘Boeren worden momenteel omringd door financiers, toeleveranciers en afnemers die vooral hun eigen belangen dienen en niet per se die van de boeren, laat staan die van de maatschappij.’ 

Ze realiseren zich dat hun keuzes vaak worden afgedwongen door erfbetreders, en dat die keuzes op termijn leiden tot verdere intensivering van hun bedrijf. Folmer: ‘Ze bouwen vaak heel grote nieuwe schuren om nog grotere producties te kunnen draaien. Zo putten ze hun grootste kapitaal, hun land, steeds verder uit.’ 

Om de boeren meer ruimte te geven voor het maken van eigen beslissingen is het volgens Van der Meer-Kooistra cruciaal dat boeren directer toegang krijgen tot veel meer objectieve kennis. ‘Kennis verzameld en geproduceerd door een onafhankelijke partij, zoals destijds de Radboud Universiteit als taak had. Boeren konden daardoor zelf afwegen wat die kennis voor hun bedrijfsvoering betekende. En werden zo minder gestuurd door partijen die ook specifieke eigenbelangen hadden.’

Meer samenwerking

De uitdagingen in de landbouw kunnen niet los gezien worden van uitdagingen op andere vlakken zoals klimaat en natuur, maar ook energie, recreatie, en woningmarkt. Dit vraagt veel meer en ook integrale samenwerking.

Folmer: ‘Als het om samenwerking gaat hoeven we zeker niet op nul te beginnen. In elke regio zijn bestaande structuren, de mensen en organisaties die de regio ‘dragen’. Daar kun en moet je op voortbouwen. Per regio zul je moeten gaan kijken welke organisaties en mensen je minimaal aan boord wilt hebben. En vandaar kun je dan gaan uitbreiden. Dat is echt de groeistrategie die ik voor me zie. Op regionale schaal beginnen met wat er is, ondersteund vanuit de overheid.’

Van der Meer-Kooistra ziet nog een extra uitdaging in het intensiever betrekken van de inwoners van de regio. ‘Steeds meer inwoners hebben geen binding met boeren en hebben ook echt andere belangen. Dat kan soms behoorlijk conflicteren, bijvoorbeeld in discussies rondom stikstof, gewasbeschermingsmiddelen, overlast van tractoren, bouwen van stallen, enzovoorts.’

‘Waarden als natuur, recreatie en leefbaarheid zijn steeds belangrijker. Daarom is het belangrijk om naast boeren ook inwoners actief te betrekken in die collectieve zelfregulering. Je moet het met elkaar doen als je niet al te veel land hebt en dus dicht op elkaar zit.’

Focus op regionaal maatwerk

De uitdagingen voor de landbouw zijn niet alleen verbonden met uitdagingen op andere terreinen. Maar hoe die zich precies tot elkaar verhouden, verschilt per regio.

‘Er is een groeiend besef dat we de verschillen tussen de regio’s moeten erkennen en meer regionaal maatwerk moeten nastreven,’ benadrukt Folmer. Waar Van der Meer-Kooistra aandacht vraagt voor het op een goede manier regionaal betrekken van nationaal of internationaal georganiseerde organisaties, maakt Folmer zich daar geen zorgen over.

‘Dat soort organisaties hechten steeds meer waarde aan signalen uit de regio. En zeker als ze die in meerdere regio’s horen, zullen ze daarnaar handelen. Zo zie ik steeds meer supermarkten hun assortiment van biologische en streekproducten uitbreiden. En dat dit per filiaal en per regio weer kan verschillen. Ook zij volgen dat soort trends om een zo goed mogelijk aanbod te kunnen bieden.’

Sterkere beloning naar bijdrage aan maatschappelijke doelen

Volgens Van der Meer-Kooistra moeten boeren steeds meer worden uitgedaagd op het bijdragen aan maatschappelijke doelen. Volgens haar is het van groot belang dat de overheid dat op een veel stabielere manier gaat vragen.

‘De overheid moet een stabiel beleid voeren. Duidelijke doelen stellen en je daar dan ook aan houden, op langere termijn. En duidelijke kaders geven waarbinnen boeren een eigen invulling kunnen geven. Belonen op prestaties dus en het bijdragen aan doelen.’

Volgens Folmer is het de uitdaging om de boeren weer veel meer aan te spreken op hun vakmanschap. ‘Door dat te doen, toon je waardering die ze zo verdienen. En daag je ze uit om in actie te komen vanuit een positieve prikkel om iets te doen dat bij ze past.’

Overheid die faciliteert

Collectieve zelfregulering vraagt volgens zowel Folmer als Van der Meer-Kooistra van alle partijen om hun eigenbelang niet meer voorop te zetten. Het is de uitdaging voor iedereen om meer te denken vanuit de maatschappelijke belangen. Dat is iets dat niet vanzelf zal gaan en zal dus moeten worden gefaciliteerd. Folmer en Van der Meer-Kooistra zien op dat punt een belangrijke rol voor de overheid.

Van der Meer-Kooistra: ‘De overheid moet dit faciliteren door stabiele doelen en kaders te formuleren. En door heel helder te communiceren. Dat schept helderheid voor de boeren. Die helderheid voorkomt dat erfbetreders inspelen op onzekerheden bij boeren en zo hun eigenbelang maximaal kunnen behartigen.’

Maar de overheid zal ook op een andere manier moeten faciliteren. ‘Als onafhankelijke partij past het de Provinciale overheid om alle betrokkenen in een regio te mobiliseren, hen uit te dagen om met elkaar in een proces te komen om regionale doelen te vertalen naar concrete maatregelen die haalbaar zijn,’ legt Folmer uit.

‘Maatregelen die in de eerste plaats de belangen van de maatschappij als geheel dienen, met de boeren en inwoners voorop,’ vult Van der Meer-Kooistra aan. Daarvoor moet je met elkaar eerst gaan nadenken over de spelregels. Over de inhoud, het proces en de besluitvorming.

‘Dat zullen geen makkelijke vragen zijn, maar het zijn wel de vragen waar een antwoord op moet zijn voordat je echt aan de slag kunt.’

Stimuleren via het GLB

Volgens Folmers stimuleert het GLB vooral intensieve vormen van voedselproductie omdat dat een groot Europees belang dient. Daarbij biedt ze landen en regio’s maar weinig ruimte om van dat doel af te wijken, alsook om middels experimentele samenwerkingen zoals collectieve zelfregulering te komen tot regionaal maatwerk. Folmers is van mening dat voedselproductie weer meer een Nationale of regionale opgave moet worden en dat je de uitwerking van die opgave zoveel mogelijk terug moet durven leggen bij landen en regio’s. ‘Het GLB is helaas meer een hindernis dan een stimulans voor een meer nationale of regionale focus in zowel de doelen als samenwerkvormen.’ 

Van der Meer-Kooistra vult daarop aan dat in een klein land als Nederland de situatie heel anders is dan in een land als Frankrijk. ‘Hier wordt alle grond benut, we hebben grondgebrek voor alles. Rondom land bestaat hier een veel groter spanningsveld dan in landen als Duitsland of Frankrijk of in sommige Oost-Europese landen.’ 

Met andere woorden: Het GLB geeft niet de stimulans die we in Nederland nodig hebben en is het eerder een rem op de ontwikkeling. Dat neemt niet weg dat beiden goede ontwikkelingen zien. Er is meer aandacht voor sturen op doelen en ook op meer dan alleen voedselproductie. Er zijn mogelijkheden voor boeren om zelf keuzes te maken en daarvoor beloond te worden. 

Wat dat betreft zijn Folmer en Van der Meer-Kooistra hoopvol gestemd. En wie weet, worden op termijn de GLB-gelden alsnog teruggegeven aan de lidstaten of zelfs aan de regio’s. Een roep die volgens hen al lange tijd wordt gehoord. 

Ten tijde van de interviews ten behoeve van dit artikel was het NSP-GLB nog niet beschikbaar. Om die reden ontbreekt een reflectie op de ruimte die NSP-GLB biedt voor zowel zelfregulering als gebiedsgerichte aanpakken.